«США и КАНАДА».-2009.-№9.-С.73-80.
ТРАДИЦИИ КАНАДСКОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

(К 100-летию МИД Канады)
Н.С. ЕВТИХЕВИЧ,

аспирантка ИСКРАН.
Внешнеполитическая деятельность Канады началась ещё в эпоху зависи­мости от Великобритании, в 1909 г. В текущем году дипломатическое ведомст­во Канады отмечает свой 100-летний юбилей, пройдя путь от скромного офиса с шестью сотрудниками (располагавшегося на втором этаже над мужской па­рикмахерской на одной из улиц Оттавы) до крупного правительственного уч­реждения, насчитывающего в наши дни 9 700 сотрудников. С 1973 г. главное управление МИД размещается в центре канадской столицы в большом здании, носящем имя Л. Пирсона - в честь выдающегося министра иностранных дел (1948-1957 гг.) и премьер-министра (1963-1968 гг.) страны. Сегодня МИД Ка­нады имеет 13 представительств на территории Канады, 168 дипломатических миссий в 109 странах мира, в том числе девять - в международных организа­циях¹. Такая трансформация отражает и изменение роли Канады в мире.

Название ведомства не раз менялось. Изначально это было Министерство внешних сношений. Слово «иностранных» не использовалось умышленно, так как дипломатическая деятельность Канады осуществлялась под контролем Великобритании. Нынешнее официальное название - Министерство иностран­ных дел и международной торговли (МИДИМТ) - было закреплено спустя более чем полвека после того, как Канада обрела право на самостоятельную внешнюю политику.

Формально это право она получила лишь в 1931 г. в результате принятия парламентом Великобритании Вестминстерского статута, закрепившего реше­ния имперских конференций 1926 и 1930 гг. о юридическом уравнивании до­минионов с метрополией во всех правах². До принятия этого документа Канада осуществляла свою внешнеполитическую деятельность через Лондон. Факти­чески же самостоятельную и активную внешнюю политику она начала прово­дить только после окончания Второй мировой войны.

Внешняя политика Канады имеет ряд особенностей, отличающих её в по­ложительном смысле от других стран. Прежде всего, для неё характерно от­сутствие милитаристских настроений и традиций, она привержена многосто­ронним действиям в рамках международных институтов. В мировом сообществе Канада пользуется репутацией сторонника политических методов разреше­ния споров и конфликтов, она строит свою политику на принципе открыто­сти - к иностранным инвестициям, торговле, приёму иммигрантов, к культур­ным и информационным обменам. Характерные для Канады черты - мульти-культурализм³ и соблюдение прав меньшинств. Её внешняя политика учиты­вает национальные ценности, привлекательные для канадцев и пользующиеся популярностью за рубежом. К ним относятся: следование принципам демокра­тии, социальной справедливости, охрана окружающей среды, уважение прав человека, толерантность к многообразию, развитое гражданское общество и его вовлечённость в политический процесс⁴. Эти ценности и идеалы, разделяе­мые большинством канадского многонационального и многоконфессионального общества, создают важную предпосылку формирования внешней политики страны. Именно это подчёркивал государственный секретарь Канады Луи Сен-Лоран (1946-1948), позднее и премьер-министр (1948-1957), в своей знамени­той лекции в Торонтском университете ещё в 1947 году⁵.

На заре существования МИД Канады большой вклад в его развитие внёс заместитель министра по внешним сношениям О. Скелтон (1925-1941 гг.), сам отличавшийся честолюбием и продвигавший по службе талантливых специа­листов, среди которых были в том числе два будущих генерал-губернатора — Дж. Ванье и Ж. Леже, а также Л. Пирсон.

Рост активности и бурное развитие дипломатической деятельности Канады приходятся на годы Второй мировой войны. Тогда были открыты канадские дипломатические представительства в Австралии, Ирландии, Новой Зеландии, Южной Африке, во всех странах - союзницах Британского содружества. В 1942 г. были установлены дипломатические отношения с СССР (с Рос­сийской Федерацией - 25 декабря 1991 г.). В 1943 г. начало функционировать Генеральное консульство в Нью-Йорке (посольство Канады в США было от­крыто ещё в 1927 г.). В период войны из-за осложнившихся связей с Европой существенно вырастает значение стран Латинской Америки как рынка для канадского экспорта и источника ресурсов, и Оттава открывает свои предста­вительства в Бразилии, Аргентине, Мексике, Перу, на Кубе, в Венесуэле, од­новременно делая всё, чтобы не допустить втягивания латиноамериканских государств в войну на стороне Германии⁶.

В годы Второй мировой войны значительно укрепились позиции Канады в мировой экономике, политике, военной сфере. Она внесла весомый вклад в по­беду союзников и, можно сказать, совершила поворот от изоляционизма к ин­тернационализму во внешней политике. Канадские дипломаты принимали ак­тивное участие в формировании послевоенного миропорядка, в создании ООН. В этот период Канада находилась в специфическом положении — она уже вышла из тени своей бывшей метрополии Великобритании, но ещё не преврати­лась в ближайшего военно-стратегического союзника США.

После Второй мировой войны Канада приобрела статус державы «средней величины» и оставалась ею в течение всего периода «холодной войны». Эпитет «средний» имел два значения. Во-первых, говорил о месте Канады в мировой иерархии государств. Как подчёркивал исследователь канадской внешней по­литики К. Мелакопидес, Канада не принадлежит ни к группе великих держав, ни к бедным и слабым странам «третьего мира»⁷. Во-вторых, статус державы «средней величины» закреплял за Канадой особую роль - роль посредника, которая заключается в улаживании межгосударственных конфликтов и в применении новаторских дипломатических приёмов. Эта деятельность осуще­ствляется МИД Канады.

Наиболее известный пример в урегулировании межгосударственных кон­фликтов - инициатива
Л. Пирсона по созданию Чрезвычайных сил ООН для разрешения Суэцкого кризиса путём физического разъединения воюющих сторон и обеспечения необходимых условий для мирных переговоров. За эту деятельность Л. Пирсон был удостоен Нобелевской премии мира 1957 г. Акция на Суэце заложила основу миротворчества, которое стало международной ви­зитной карточкой Канады и отличительной чертой её внешней политики. В мире закрепился образ Канады как миротворца и опытного переговорщика.

1947-1957 годы называют «золотым веком» канадской дипломатии. Во мно­гом это заслуга

Л. Пирсона. В 1953 г. журнал «Экономист», отдавая должное качеству дипломатической деятельности представителей Канады за рубежом, писал: «Если позволительно характеризовать в общем дипломатическую службу какой-либо страны, было бы справедливо отметить, что представители Канады оказывают влияние и пользуются авторитетом, намного превосходя­щим размеры и мощь своей страны... Главная причина [этого] личные качества и профессионализм самих людей»⁸.

В годы, когда премьер-министром был Дж. Дифенбейкер (1957-1963), росла значимость и других министерств в проведении внешней политики. Важным аспектом этой деятельности становится предоставление помощи развитию, которое осуществлялось через специально созданное Бюро иностранной помо­щи (External Aid Office). Впоследствии помощь на цели развития стала одним из ключевых направлений канадской внешней политики, и Канада в этой об­ласти приобрела богатейший опыт.

Исторически сложилось так, что по сравнению со многими другими госу­дарствами общественность в Канаде оказывает значительное влияние на про­цесс принятия решений, в том числе и внешнеполитических. Эта тенденция усилилась в 1960-е годы в период «Тихой революции» в Квебеке, когда под угрозой оказалось национальное единство страны и государству требовались политические решения, учитывающие взгляды и интересы всех сторон. Си­туация в стране наложила отпечаток и на работу Министерства иностранных дел. Были установлены более близкие отношения с Францией и франкоговорящими странами. Министерство разработало ряд культурных программ для таких стран. В те годы премьер-министром был Л. Пирсон, а министром ино­странных дел П. Мартин-старший (1963-1968). Канада активно расширяла своё присутствие за рубежом: были установлены дипломатические отношения с 25-ю государствами Азии, Африки, Восточной Европы.

Значительные изменения в стиле проведения внешней политики происхо­дят в период пребывания у власти премьер-министра П. Трюдо, взявшего её почти целиком в собственные руки⁹. Выработкой внешнеполитических реше­ний стали заниматься Управление премьер-министра и Управление Тайного совета. Значение же и роль Министерства иностранных дел в принятии и реа­лизации решений на том этапе заметно сократились по сравнению с началом послевоенного периода и периодами пребывания у власти Л. Сен-Лорана, П. Дифенбейкера и Л. Пирсона. При премьер-министрах П. Трюдо (1968-1979 и 1980-1984),¹⁰ Б. Малруни (1984-1993), Ж. Кретьене (1993-2002), П. Мартине-мл. (2003-2005) и вступившем на этот пост в 2006 г. С. Харпере ключевой фи­гурой в проведении внешней политики всё больше становится сам премьер-министр¹¹.

Важной вехой в истории развития Министерства иностранных дел стал 1982 год, когда значительно расширились его функции: в сферу юрисдикции министерства вошли вопросы международной торговли, экспорта, иммиграци­онной политики, предоставления помощи на цели развития. И с этого же года оно получило название «Министерство внешних сношений и международной торговли». Однако в конце 1980-х - начале 1990-х годов для оптимизации ра­боты было решено сосредоточиться на главных вопросах - внешней политике и внешней торговле. Вопросы иммиграции и иностранной помощи были выве­дены из сферы деятельности министерства. В 1985 г. был принят закон «О Министерстве иностранных дел и международной торговли»¹², который до сих пор регулирует всю эту деятельность. Время от времени в закон вносятся поправки в соответствии с текущими реалиями. Закон закрепляет полномочия министров и мандат ведомства. Обязанности министерства подразумевают реализацию такой внешней политики, которая: соответствует национальным ценностям и отвечает национальным интересам Канады; нацелена на укрепле­ние торговых связей и соглашений; способствует обеспечению свободного и равноправного доступа на рынки на двустороннем, региональном и глобальном уровнях; предполагает работу с правительственными и неправительственными организациями для реализации экономических возможностей и безопасности канадцев как на территории страны, так и за её пределами.

Конец 1980-х и 1990-е годы были непростым временем для министерства и внешней политики в целом. В 1990-е происходила трансформация мирового порядка, потребовавшая серьёзных изменений и от канадской дипломатии. Непрекращающиеся гражданские войны, вооружённые конфликты в мире, несоблюдение прав человека выдвинули на первый план вопросы безопасно­сти. В тот период Канада столкнулась с проблемой бюджетного дефицита и необходимостью её кардинального разрешения. Средства, выделявшиеся на внешнеполитическую деятельность, были резко уменьшены, в ведомстве про­шла волна сокращений персонала. Тем не менее именно тогда Канада была наиболее активна в мире.

В значительной степени заслуга в этом принадлежала Л. Эксуорзи (1996-2000), который становится во главе внешнеполитического ведомства. В силу сложной финансовой ситуации было решено сосредоточиться только на тех направлениях, где Канада могла бы внести свой весомый вклад. Для этого по­требовалось выработать такую концепцию дипломатии, которая подчёркивала бы значимую роль Канады на мировой арене, что и удалось сделать Л. Эксуорзи. Политолог Э. Купер назвал её «нишевой дипломатией» (niche diplo­macy)¹³, подчёркивающей выборочный подход к участию Канады в мировой политике. Суть концепции Л. Эксуорзи заключалась в приоритетности «безо­пасности личности» перед безопасностью государства. Это, прежде всего, ини­циативы, направленные на защиту гражданского населения от насилия и уг­роз, возникающих в ходе внутренних вооружённых конфликтов, и развитие гуманитарного права. Министерство иностранных дел выработало несколько приоритетных направлений внешней политики, объединённых идеей «безопас­ности личности». В частности, Канада развернула кампанию за ратификацию и вступление в силу Договора о запрещении использования и производства противопехотных мин, подписанного в Оттаве в декабре 1997 г. (вступил в си­лу в 1998 г.); внесла большой вклад в создание Международного уголовного суда (1998 г.); выступила с инициативами по созданию Международной коали­ции по безопасности личности (Human Security Network), а также Специаль­ной комиссии ООН по гуманитарным интервенциям и суверенитету (1999-2000 гг.)¹⁴. В целом деятельность Л. Экскуорзи во главе канадской внешней политики способствовала укреплению международного престижа Канады в не самое благоприятное для неё время с точки зрения экономической ситуации. Эта деятельность была высоко оценена международным сообществом:
Л. Эксуорзи выдвигался на Нобелевскую премию мира.

С конца 1990-х годов наблюдалось некоторое ослабление позиций Канады на мировой арене, что стало особенно заметно после трагических событий 11 сентября 2001 г. Ряд экспертов выразили мнение, что статус державы «средней величины» устарел и, вероятнее всего, не соответствует балансу сил в XXI веке¹⁵. Перед МИДИМТ встала задача выработать концепцию новой роли для страны и определить приоритеты её внешней политики.

Пришедшее к власти в 2003 г. либеральное правительство П. Мартина-мл. посчитало, что стране необходим сильный и эффективный внешнеполитиче­ский механизм. «Оздоровление» дипломатической службы стало одной из его приоритетных задач. В 2003 г. Министерство иностранных дел и международ­ной торговли вновь было разделено на два ведомства. П. Мартин полагал, что тем самым интересы внешней политики и внешней торговли страны будут реализованы с большим успехом. Осуществление данного решения потребова­ло крупных финансовых затрат: 2,25 млн. канадских долл. единовременно и 10 млн. ежегодно вплоть до 2006 г. Парламент не одобрил таких затрат. К тому же некоторые наблюдатели посчитали, что предложение о разделе МИДИМТ было направлено на подрыв его влияния. Но правительство, тем не менее, за­вершило раздел.

Кроме того, П. Мартин предложил стране роль «образцового гражданина мира XXI века». Это предложение было изложено в правительственном Заяв­лении по международной политике Канады

2005 г. В разработке документа активное участие принимало и внешнеполитическое ведомство. Предполага­лось, что Канада может быть «образцовым гражданином мира» в двух аспек­тах: 1) служить образцом построения и развития либеральных демократий XXI века, создания эффективных государственных институтов и системы управления; 2) показать пример в формировании сильных стабильных об­ществ, таких как канадское, которое отличается высокой толерантностью и законопослушанием¹⁶.

После победы консерваторов на очередных выборах в конце 2005 г. и ухода П. Мартина-мл. с поста премьер-министра его весьма неординарное предло­жение было положено под сукно и, обсуждение статуса «образцового гражда­нина мира» практически прекратилось. Но вопрос о роли и месте Канады в современной системе международных отношений остаётся открытым. Не при­нёс успеха и раздел МИДИМТ на два ведомства: он не прибавил эффективно­сти внешнеполитическому механизму, потребовав, тем не менее, значительных финансовых затрат.

В 2006 г. новое канадское правительство во главе с консерватором С. Харпером приняло решение о воссоздании МИДИМТ. После событий 11 сентября 2001 г. вопросы терроризма, политики в отношении так называемых «неста­бильных» и «несостоявшихся» государств, операция в Афганистане и разре­шение сложившейся в этой стране ситуации гуманитарного кризиса¹⁷ вошли в список ключевых направлений деятельности канадской дипломатии. Причём, как полагают канадские официальные лица и некоторые эксперты, участие Оттавы в решении международных гуманитарных проблем могло бы стать перспективным направлением политики Канады, обеспечивающим ей роль ли­дера в данной области и определяющим её положение в мире.

Выполнение новой роли во многом связывают с реализацией подхода «трёх Д(d)» - по первым буквам английских слов diplomacy (дипломатия), de­velopment (развитие), defence (оборона) или, как его называют в правительст­ве С. Харпера, «комплексного подхода» к вопросам миростроительства и ста­билизации внутренней ситуации «несостоявшихся» и «нестабильных» госу­дарств. Этот подход предполагает действия по трём направлениям одновре­менно: обеспечивать оборону и безопасность, оказывать помощь развитию, на­лаживать дипломатические контакты и активно применять инструменты ди­пломатии, при постоянной координации действий и совместной работе МИДИМТ, Минобороны и Канадского агентства по международному развитию.

История внешнеполитической деятельности Канады свидетельствует о том, что страна обладает необходимым потенциалом и опытом для успеха на данном направлении. Осуществление подхода «трёх Д», или «комплексного подхода», представляет собой не просто сумму частей или действий, а дея­тельность в комплексе, предполагающую совместное принятие решений, выра­ботку единой стратегии, единую линию поведения по ее реализации. Таким образом, перед МИДИМТ стоит задача налаживания более тесной координа­ции с другими ведомствами и, вероятно, пересмотра некоторых принципов собственной работы.

Надо отметить, что до С. Харпера ни один премьер-министр столь активно не стремился интегрировать деятельность трёх министерств¹⁸. Как отмечает бывший канадский посол и исследователь внешней политики Канады Дж. Ноубл, «если МИДИМТ действительно удастся координировать реализацию ком­плексного подхода правительства, то его роль в процессе принятия внешнепо­литических решений станет ключевой». Однако он сомневается, что это мини­стерство обладает всеми необходимыми рычагами для этой функции¹⁹.

Во главе МИДИМТ стоят три руководителя - министр иностранных дел Л. Кэннон, являющийся ключевой фигурой и отвечающий за внешнеполитиче­скую деятельность; министр международной торговли С. Дэй, занимающийся вопросами внешнеторговой и инвестиционной политики; государственный ми­нистр по делам обеих (Северной и Южной) Америк П. Кент. В министерстве существуют как функциональные, так и географические департаменты. От­дельное подразделение создано по операциям в Афганистане - так называе­мая оперативная группа по Афганистану.

В текущем году начата очередная реформа МИДИМТ. Как об этом гово­рится в Докладе о планах и приоритетах на 2009-2010 гг.²⁰, в результате про­водимой реформы министерство будет полностью соответствовать реалиям XXI века и внешнеполитическим целям Канады. Вместе с тем, выделяемые по бюджету финансовые средства на деятельность министерства сокращаются, что вызывает сомнения относительно достижимости заявленной в докладе це­ли. Так, в 2010-2011 фин. гг. бюджет МИДИМТ составит 1,9 млрд. канадских долл., что на 639 млн. меньше, чем в 2007-2008 фин. гг., когда он равнялся 2,6 млрд. долл. В то же время ожидается значительный рост бюджета на дея­тельность Министерства обороны - предположительно, на 2,4 млрд. ²¹ И это при том, что, как отмечает бывший постоянный представитель Канады в ООН П. Хейнбекер, «на каждый доллар, потраченный на дипломатию, приобретает­ся больше безопасности, чем на доллар, потраченный на военное оснащение»²².

При С. Харпере МИДИМТ переживает нелёгкие времена и в связи с по­стоянными кадровыми перестановками в его руководящем звене: за три по­следних года сменилось четыре министра иностранных дел. Многие в Канаде надеются на большую кадровую стабильность в ближайшем будущем.

В настоящий момент ключевыми направлениями работы МИДИМТ, как об этом говорится на сайте министерства, считаются «восстановление Афгани­стана» и политика в отношении «нестабильных» и «несостоявшихся» госу­дарств, усиление канадского присутствия на обоих американских материках, углубление отношений с США, сохранение конкурентоспособности на новых и растущих рынках, таких как Индия и Китай.

В целом, дипломатическое ведомство Канады за 100 лет проделало долгий путь, давший немало положительных результатов. Празднование юбилея в этом году значительно по своему содержанию. Уже состоялось множество ме­роприятий: конференции, встречи с выдающимися политическими деятелями, «круглые столы». Мероприятия эти проходят не только в Канаде. Так, в Моск­ве 19 июня с.г. под эгидой Российского общества изучения Канады (РОИК) и Центра североамериканских исследований Института всеобщей истории РАН прошёл «круглый стол» по теме: «К 100-летию создания МИД Канады, 1909-2009». В заседании «круглого стола» приняли участие ведущие российские специалисты по Канаде. В своих докладах и выступлениях они остановились как на исторических особенностях канадской внешней политики, так и на её современных аспектах, были освещены и взгляды лидера оппозиции М. Игна­тьева, сегодняшнее состояние российско-канадских отношений и канадо-китайских отношений. Большое внимание участники «круглого стола» уделили ценностным ориентирам во внешней политике Канады, её роли в международ­ном культурном сотрудничестве, информационной политике Оттавы.

Цель приуроченных к 100-летию МИД Канады мероприятий - не только оценить прошлое, но и заглянуть в будущее деятельности Министерства ино­странных дел и международной торговли, внешнеполитического курса Канады.