Современная государственная политика в отношении военных городков - polpoz.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Подготовка доклада 1 49.14kb.
Контрольная работа по дисциплине «Управление персоналом» Вариант... 1 244.73kb.
Никонова Светлана Игоревна Государственная политика в области идеологии... 5 762.74kb.
А. В. Манойло государственная информационная политика в особых условиях... 6 2025.98kb.
6. Государственная политика осуществляется в тесном взаимодействии... 1 145.6kb.
Программа телеконференции 1 49.04kb.
Тема Сущность финансов, их роль в экономике. Финансовая политика 1 128.67kb.
1 Настоящая Политика в отношении обработки персональных данных составлена... 1 68.72kb.
Государственная политика, военная реформа, военные городки, жилищные... 2 621.7kb.
Контрольная работа по дисциплине «Прикладная социология» 1 146.73kb.
Наумлюк антон Александрович Государственная конфессиональная политика... 2 469.94kb.
Право социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных... 1 87.53kb.
1. На доске выписаны n последовательных натуральных чисел 1 46.11kb.

Современная государственная политика в отношении военных городков - страница №1/4

Современная государственная политика в отношении

военных городков

(о жилищных правах военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и не только…)

Воробьев Е.Г. – кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции, vorobyov-e-g@mail.ru


Modern state policy concerning military camps:

(about the housing rights of military men, the citizens discharged from military service, and not only)

Vorobev E.G. – the candidate of jurisprudence, the senior lecturer, the colonel of justice


Аннотация: В статье излагаются правовые вопросы планируемого государством массового отказа от военных городков, которые затрагивают интересы Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и граждан, проживающих в таких городках. Обозначены возможные способы решения имеющихся юридических проблем.

In article legal questions of mass refusal planned by the state from military camps which infringe on interests of the Russian Federation, its subjects, local governments and the citizens living in such small towns are stated. Possible ways of the decision of available legal problems are designated.


Ключевые слова: Государственная политика, военная реформа, военные городки, жилищные права граждан, согласование публичных и частных интересов.

State policy, military reform, military camps, the housing rights of citizens, the coordination of public and private interests.


********

На страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» не единожды поднимались различные юридические проблемы, требующие правового разрешения в ходе реформирования Вооруженных Сил нашей страны. Нельзя сказать, что и тема военных городков, обозначенная в названии статьи, также была обделена вниманием. Но затрагивалась она, главным образом, в связи с нормативными ограничениями прав военнослужащих и граждан, увольняемых и уволенных с военной службы, устанавливаемые законом на жилые помещения в таких городках1. Предлагаемая публикация приглашает к разговору еще об одном непростом вопросе, пока еще не получившем широкого обсуждения в военно-юридической литературе. Речь идет о правовых условиях осуществления масштабного государственного замысла кардинальным образом пересмотреть всю сложившуюся систему военных городков под новое военно-административное деление территории страны и о соответствии этих замыслов интересам, как самого государства, так и других субъектов права в лице региональных и местных властей, а также граждан таких поселений. Впрочем, все по порядку.

О том, что очередное сокращение численности офицерского корпуса армии и флота, как и попытка ликвидации института прапорщиков, есть не самоцель, а лишь средство, было очевидным. Не стало внезапным и возвращение к комплектованию войск преимущественно военнослужащими по призыву, хотя руководство министерства обороны в перспективе не отказывается от временно свернутых планов постепенного увеличения численности контрактников с нынешних 150 тыс. до 200-250 тыс. человек2. Но помимо количественного и качественного преобразования личного состава на повестку дня также поставлен вопрос о перестройке системы военного управления и, как ее составляющей, о новом порядке размещения соответствующих сил и средств. Относительно недавно к сведению общественности была представлена информация о государственных планах отказа от военных округов как единиц военно-административного деления и их замене четырьмя оперативно-стратегическими командованиями: «Запад» (со штабом в Санкт-Петербурге), «Восток» (со штабом в Хабаровске), «Юг» (со штабом в Ростове-на-Дону) и «Север» (со штабом в Екатеринбурге)3. Намечается, что подобный переход будет сопровождаться и кардинальным изменением системы военных объектов. Например, из существующих сейчас 245 военных аэродромов планируется оставить лишь 27 (в том числе 8-10 объединенных авиабаз), то есть произвести почти десятикратное их сокращение4.

Несмотря на социальную болезненность, которую вызывают подобные процессы для военнослужащих и членов их семей, в такой модернизации российских Вооруженных Сил не следует искать некий злой умысел, так как она протекает в русле общемировых тенденций. Вооруженные силы большинства европейских государств претерпевают аналогичные изменения. Например, Германия также проводит реструктуризацию армии, уменьшая в пропорции количество низового солдатского состава из числа призывников, и увеличивая число солдат-контрактников. Сокращают и, одновременно, модернизируют свои вооруженные силы Франция, Великобритания… Согласно сообщениям международных военных аналитиков, в министерстве обороны все той же Германии мыслят, приблизительно, так же, как и военные руководители России: существующая структура бундесвера полностью устарела, а «армейские гарнизоны стоят не в тех местах, не так вооружены и не так обучены»5.

В связи с предстоящими организационными и территориальными изменениями Вооруженных Сил нашей страны были озвучены и цифры, нас интересующие. Согласно информации Председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озерова (со ссылкой на А. Сердюкова) и начальника Генштаба Вооруженных Сил РФ Н. Макарова из примерно 8 000 нынешних военных городков (в соответствующих им армейских и флотских гарнизонах) на балансе министерства обороны для военных решено оставить лишь 200 (184). Иными словами, согласно приведенным стратегическим замыслам, существующий статус военных городков сохранится лишь в отношении менее чем 3 % из них, в то время как стальные 97 % городков должны быть отчуждены: проданы или безвозмездно переданы в ведение «гражданских властей», то есть отданы на баланс органов региональной власти или местного самоуправления6.

Подобное решение назревало давно. Процесс постепенного «вымывания» старых военных городков привел к накоплению критической массы, необходимой для обоснования кардинального пересмотра всей системы военных поселений. Ведь Вооруженные Силы страны обладают огромными материальными запасами, использование полезных возможностей которых им более не под силу. Например, по данным Ю. Гаврилова, совокупная площадь армейских и флотских земельных участков превышает 10 миллионов гектаров, в том числе более 170 тыс. гектаров – в городах7. Значительную часть этих территорий занимают военные городки, многие из которых со временем утратили свое прямое функциональное предназначение8.

В этой связи еще в бытность замещения поста вице-премьера правительства Д.А. Медведев пообещал руководителям регионов заняться этой проблемой. Практически все губернаторы жаловались на то, что региональные планы развития жилищно-коммунального хозяйства часто упираются в вопросы ведомственных военных городков и баз, занимающих огромные территории, которые фактически заброшены, но наиболее удобны под дальнейшую застройку, однако на которые у региональных и местных властей нет никаких прав9.

Знающий читатель, находящийся «в теме», вправе возразить в том смысле, что проблемы жителей военных городков не новы и давно известны. Более того, требования открыть закрытые военные городки – самые громко звучащие последние два десятилетия. И будет прав, но лишь отчасти, так как на повестку дня впервые поставлены столь масштабные государственные мероприятия, напрямую затрагивающие интересы Российской Федерации, всех ее субъектов, тысяч муниципальных образований, миллионов российских граждан, прежде всего, из числа военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей.

Следовательно, осмысление правовых условий предстоящих изменений, которые в совокупности можно обозначить как новую государственную политику в отношении военных городков, представляется важным как из теоретических соображений, так и с позиций практических правовых интересов всех вышеназванных субъектов.

Однако прежде чем приступить к анализу содержания этой политики, представляется необходимым конкретизировать предмет рассуждений.

Во-первых, уточним понятие «военный городок». К таковому, согласно определению, данному в военно-юридическом энциклопедическом словаре, и повторяющему норму п.34 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота (с изм. 2000 г.)10 (далее – Положение), относится «комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих, рабочих и служащих Вооруженных Сил РФ»11.

Однако в данном определении в силу его объективно необходимой краткости отсутствует ряд иных важных признаков военного городка, которые можно вывести из иных норм Положения:

- состав объектов такого комплекса дополнительно детализируется категориями «казарменно-жилищный фонд» (в который входят казармы, здания штабов, служебные здания учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций; жилые дома, общежития и гостиницы; культурно-бытовые, спортивные и учебные здания и сооружения; здания медицинских и детских учреждений; караульные помещения; производственные здания; здания войсковых мастерских, хранилищ и складов; коммунально-бытовые и торгово-бытовые здания и сооружения; здания и сооружения казарменно-жилищного фонда при технических площадках и позициях воинских частей) и «коммунальные сооружения» (под которыми подразумеваются ведомственные электростанции, трансформаторные подстанции, водоканализационные установки (насосные станции, станции перекачки, очистные сооружения водопровода и канализации, водозаборные сооружения, артезианские скважины, водонапорные башни, подземные сооружения-резервуары для воды); котельные установки; устройства для механической топливоподачи и шлакозолоудаления, тепловые узлы и т.п.; внутренние и наружные сети: водопровода, канализации, теплоснабжения, горячего водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения (воздушные и кабельные) и сооружения на этих сетях, обеспечивающие казарменно-жилищный фонд (в том числе коммунальные сооружения, обеспечивающие казарменно-жилищный фонд при технических площадках и позициях воинских частей) (примеч.2-3 Положения);

- казарменно-жилищный фонд военного городка используется по строгому целевому назначению, так как не допускается его произвольное переоборудование, перепланировка, ремонт, изменяющие состав и предназначение объектов, как и вселение лиц, не имеющих отношения к Вооруженным Силам (п.53,80,94 Положения);

- указанный комплекс (в том числе жилищный фонд) и соответствующий ему земельный участок должны находиться в собственности или в ином законном долгосрочном владении, пользовании и распоряжении Российской Федерации в лице федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрено прохождение военной службы (Министерства обороны, ФСБ, ФСО и др.) (п.33,80,98 Положения);

- для хозяйствования с этим комплексом военным ведомством создаются специальные квартирно-эксплуатационные органы и иные структуры, управляющие этим комплексом и обеспечивающие его функционирование (пп.1,16-32 Положения);

- обязательным условием существования военного городка должно быть федеральное финансирование (как правило, через соответствующие федеральные органы исполнительной власти) строительства, содержания, использования и ремонта всех входящих в него объектов (п.2 Положения);

- помимо финансового и материально-технического управления военным городком предусмотрено и специальное военно-административное управление, осуществляемое в отношении одного или нескольких военных городков уполномоченными должностными лицами и органами воинских соединений, частей и гарнизонов (п.11,12,15 Положения, ст.ст.164,165 Устава внутренней службы ВС РФ, ст.ст.1,11,24,38,48,51 Устава гарнизонной и караульной служб ВС РФ).

Во-вторых, не смотря на общность категории «военный городок», установление единого юридического статуса таких поселений, как и соответствующего этому статусу единого правого режима, затруднительно. По сути, речь должна идти о разных правовых режимах по видам городков.

Согласно п. 35 Положения военные городки подразделяются на закрытые и открытые. В свою очередь к закрытым военным городкам (ЗВГ) относятся военные городки воинских частей, расположенные в населенных пунктах и имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне черты населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством РФ по представлению министерства обороны или другого органа исполнительной власти (до 1998 г. – командующими войсками военных округов).

Аналогичное пояснение видов военных городков дается и в норме абз.9 п.1 ст.15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее – Закон о статусе), а также п.3 Приказа министра обороны РФ от 15.02.2000 г. №8012.

Особую разновидность военных городков составляют городки в границах некоторых закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), одновременно имеющих статус федерального городского округа, в пределах которого находится какой-либо военно-стратегический объект. Указом Президента Российской Федерации в ЗАТО установлен особый режим безопасного функционирования и государственной тайны. Юристы единодушны в том, что статусы ЗВГ и ЗАТО не совпадают13, но между такими поселениями много и общих признаков.

Например, в одном из решений Коллегии Счетной палаты РФ дано их следующее комплексное сравнение, выведенное через призму бюджетного финансирования ЗАТО и ЗВГ: «Население 27 ЗАТО, на территории которых расположены объекты Минобороны России, насчитывает 580,9 тыс. человек... Содержание и эксплуатация самих оборонных объектов, а также обеспечение режима безопасного функционирования на территории ЗАТО целиком обеспечивается за счет средств федерального бюджета по разделу «Национальная оборона», а дефицит бюджетов муниципальных образований, где они размещены … покрывается дотациями и субвенциями федерального бюджета. В то же время, согласно Перечню, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. № 752-р, в составе Вооруженных Сил Российской Федерации находилось 990 обособленных ЗВГ, имеющих и эксплуатирующих свой жилой фонд с соответствующими объектами социальной инфраструктуры. На территории ЗВГ Минобороны России проживает население численностью 923,3 тыс. человек, что в 1,6 раза превышает численность населения в ЗАТО Минобороны России. В то же время эти военные городки статусом ЗАТО не обладают, а необходимый режим безопасного функционирования находящихся на их территориях важнейших оборонных объектов, включая командные пункты управления Вооруженными Силами Российской Федерации, видами и родами войск, арсеналов вооружения и боеприпасов, в том числе ядерного и химического оружия обеспечивается дислоцированными на их территориях воинскими частями. Охрана этих объектов и всех контролируемых зон ЗАТО осуществлялась подразделениями дислоцированных на территории ЗАТО воинских частей, а расходы на ее обеспечение за счет средств федерального бюджета по разделу федерального бюджета «Национальная оборона». В отличие от ЗАТО получение ЗВГ дотаций и субвенций из федерального бюджета не установлено. Средства бюджетов ЗАТО и создававшихся на их территории инвестиционных фондов на указанные цели не использовались»14.

В-третьих, указанное выше юридическое разнообразие военных городков дополняется их дифференциацией в зависимости от ряда конкретных фактических обстоятельств: принадлежности к видам и родам войск, размера и состава его комплекса, степени внутренней и внешней обособленности военных и гражданских объектов, времени создания («возраста» и связанного с ним качества объектов), реального технического и эксплуатационного состояния, размещения относительно других населенных пунктов, правового режима жилых помещений в таких городках, соотношения пропорций занятости жилищного фонда действующими и бывшими военнослужащими, наличия на территории публичных и частных предприятий, а также организаций военной и гражданской принадлежности и проч.

В-четвертых, ЗВГ представляют собой особого рода моногорода, существующие для обеспечения деятельности своеобразного градообразующего «предприятия» в виде воинского соединения или воинской части и функционирующие за счет этого «предприятия».

В-пятых, как это отмечают А.В. Кудашкин и В.В. Фатеев, в границах ЗВГ отсутствуют органы местного самоуправления15, а муниципальные управленческие функции фактически осуществляются военной администрацией. Данная особенность не распространяется на открытые военные городки и военные городки в ЗАТО, где органы местного самоуправления, как правило, наличествуют.

Таким образом, категория «военный городок» отражает все сущностные признаки специального объекта тылового обеспечения Вооруженных Сил, войск и органов, выступая составной частью войскового хозяйства соединений и частей в местах их постоянной дислокации16.

Выведенные выше «детализирующие» признаки военных городков будут полезны для последующих рассуждений о проблемных вопросах намечаемой государством их реорганизации.

Так как за годы постсоветского реформирования Вооруженных Сил РФ сотни военных городков как военно-учетные территориальные единицы уже были ликвидированы, информации о том, какие именно правовые вопросы возникают при этом, вполне достаточно. В целях нашего исследования обратимся лишь к наиболее значимым моментам.

1. Правовые основания ликвидации военных городков и процедур ликвидации

Специальных источников правого регулирования общественных отношений, связанных с ликвидацией военных городков, не существует, поэтому соответствующие правила формируются из совокупности норм отдельных федеральных законов и подзаконных актов. Реализуя конституционные положения об исключительном ведении Федерации вопросами обороны и безопасности и федеральной собственности (ст.71 Конституции РФ), а также полномочий Президента РФ (ст.83,87 Конституции РФ) и Правительства РФ (ст.114 Конституции РФ) в этой же области, правовое регулирование возникает преимущественно из нормативных и административно-распорядительных актов компетентных должностных лиц и органов государственного управления, а также договорной работы с публичными и частными субъектами, участвующими в процессе приобретения прав на военные городки как на особое высвобождаемое военное имущество.

Поэтому основной проблемой правого регулирования, не сочтите за каламбур, является его отсутствие. В этих условиях существует высокая вероятность того, что столь масштабные общественные процессы могут быть пущены на самотек, быть результатом административно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, преследующей «узкие» ведомственные цели и необязательно учитывающей прочие законные интересы всех лиц, чьи права затрагиваются при этом.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Зоркин, рассуждая о проблемах российской правой системы, образно сравнил соотношение норм закона (позитивного права) и регулируемых ими отношений с сеткой и картофелем, помещаемым в сетку. При чрезмерно широких ячейках (то, что юристы называют пробелами в законе, когда юридическими правилами не охватываются отдельные вопросы общественных отношений, в регулировании которых заинтересовано общество) картофель высыпается, т.е. общественные отношения развиваются за рамками правового регулирования, без должного управления со стороны государства17. Именно такая опасность и вырисовывается при общей оценке проводимой государственной политики в отношении военных городков.

Взять, к примеру, весьма важный вопрос регулирования процедур передачи городков и сроков их проведения. Несмотря на то, что подзаконные правовые акты советского и современного времени не допускают оставления имущества военных городков бесхозяйными (пп.58,102,109-113 Положения), с уходом воинских частей с мест былой дислокации это происходит де-факто. В бытность замещения поста министра обороны С.Б. Иванов в 2006 г. докладывал Государственной Думе РФ на «Правительственном часе» о том, что нормирование соответствующих процедур передачи крайне нужно. «Нынешняя система очень громоздкая, неповоротливая. Мы предлагаем часто военные городки, высвобождаемые нами, принять муниципалитетам… Нам говорят: вы сначала на столько-то миллиардов их отремонтируйте, приведите в прекрасное состояние, тогда мы их у вас возьмем. Нам в бюджете на это денег не дается, мы этого сделать не можем. И сама передача занимает два-три года. А если там еще остаются люди, утратившие связь давным-давно с Вооруженными Силами…, мы обязаны этот городок содержать…, что фактически является совершенно неэффективным использованием средств военного бюджета…»18.

В результате такого состояния правового регулирования на Северо-западе, в Центральных регионах, в Сибири, Забайкалье и на Дальнем Востоке от многих бывших военных городков остались лишь руины19. Из уст губернатора Приморского края С. Дарькина вполне резонно прозвучало мнение с «другой стороны» думы о бюджете субъекта Федерации о том, что процедуру фактической передачи «необходимо провести быстро, сделать все, чтобы сохранить имущество военных городков. При необходимости в гарнизонах должны быть организованы опорные пункты милиции, что позволит избежать мародерства, сохранить в целостности объекты коммунального хозяйства»20.

Однако все это – правильные слова, благие пожелания, не опирающиеся на должные правовые нормы, регулирующие порядок отчуждения военных городков (правовые основания их ликвидации, обязательные процедуры, права и обязанности их участников, государственные гарантии и т.п.).

2. Формы отчуждения военных городков, субъекты их отчуждения и приобретения

Преимущественной формой отчуждения военных городков как новых «гражданских» поселений или как территорий, присоединяемых к иным поселениям, следует полагать безвозмездную передачу муниципальным образованиям (вновь образуемым на территории этих городков или уже существующим).

В отношении военных городков, в которых не сохраняется жилищный фонд, а также части территорий городков с объектами, не относящимися к жилищно-коммунальному фонду, может применяться процедура продажи частным лицам земельных участков со строениями и сооружениями с аукционов, то есть одним из способов приватизации государственного имущества (ст.18,28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Однако правовые процедуры отчуждения именно земельных участков, как это будет показано ниже, не должны превращаться в банальное ведомственное «приторговывание» государственной землей лишь с целью пополнения военного бюджета без учета иных не менее важных государственных интересов.

Являясь объектами федеральной собственности, закрепленными за федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, военные городки преимущественно должны безвозмездно передаваться на баланс иных федеральных органов, субъектов Федерации, муниципальных образований, а также, уже на возмездной основе, могут отчуждаться и частным лицам. Решение о передаче таких комплексов принимает собственник имущества в лице Правительства РФ или, на основании переданных им полномочий, соответствующий федеральный орган (Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.).

Из указанного вытекает, что формы отчуждения обуславливают и субъектный состав правоотношений, возникающих при этом. Проблемой правого регулирования в данном случае является вопрос о том, кто именно должен заниматься отчуждением такого особого государственного имущества в целях согласования позиций всех заинтересованных сторон.

По-прежнему вызывает сомнение состоявшиеся решение Правительства РФ отдать право отчуждения военных городков непосредственно военному ведомству21. На чашу весов обоснованности такого решения легли факты коррупции и значительного занижения цен22, неэффективного распоряжения высвобождаемым военным имуществом со стороны Российского фонда федерального имущества (РФФИ), на который ранее возлагалась аналогичная компетенция. Если за последние 10 лет РФФИ продал 2 200 недвижимых военных объектов с выручкой всего 5,6 миллиардов рублей, то по результатам всего нескольких сделок с недвижимым имуществом в г. Москве специальное федеральное учреждение Минобороны получило почти столько же (около 4 миллиардов рублей)23.

Однако не нужно забывать о том, что в этом конкретном случае речь идет о сделках, по стоимости в сотни раз отличающихся от совершаемых до этого в силу особо высокой стоимости московской земли. Кроме того, до сих пор не получил должной правовой оценки сам факт отчуждения в частные руки государственной земли, закрепленной за Министерством обороны, из земель, находящихся на территории субъекта Федерации, задыхающегося от безземелья, остро нуждающегося в ней, в том числе, под застройку социального жилья для военнослужащих. Припомним хотя бы получившую широкую огласку двухлетнюю судебную эпопею 2006-2007 гг. борьбы г. Москвы с Московской областью за землю подмосковной Щербинки, на которой 60% московской застройки были переданы Минобороны для жилищного обеспечения военнослужащих24.

Однако планы ведомственного добывания денег путем продажи государственной земли по-прежнему набирают свои обороты. Относительно недавно источник в Министерстве обороны рассказал корреспонденту «Независимой газеты», что новые оргштатные мероприятия 2010 г. будут сопровождаться активными коммерческими процессами. По его данным, строения, где находилось командование Московского военного округа (ул. Полины Осипенко, г. Москва) и Дальневосточного военного округа (ул. Серышева, г. Хабаровск) вместе с другими объектами, которые значатся в хозяйственно-экономических планах по переводу армии и флота на новый облик, после их ликвидации будут выставлены на торги со стартовой предварительной стоимостью в несколько миллиардов долларов США. Источник подчеркнул, что в этих хозяйственно-экономических планах также значится продажа находящегося в Москве комплекса зданий Главкомата Военно-морского флота, который переводится в Санкт-Петербург25. Кроме этого из столицы будут выведены другие военные учреждения и вузы, недвижимость которых также будет реализована военным ведомством. Полученные от реализации деньги будут потрачены на решение жилищных проблем военнослужащих и обустройство войсковых гарнизонов на новом месте26.

В этой связи следует согласиться с мнением правоведа С.И. Файнгерша, указывающего на то, что, управляя государственным имуществом, государство не должно терять своих публичных целей распоряжения этим имуществом, и не допускать огульного вовлечения его в гражданский оборот, который должен быть исключением, а не правилом в публичном управлении государственным имуществом27.

следующая страница >>


izumzum.ru