Місцеве самоврядування в Україні - polpoz.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1 21.51kb.
Б. Руснак місцеве самоврядування в україні посібник для депутатів... 34 6946.74kb.
Рішення п’ятнадцятої сесії п’ятого скликання від 11 червня 2008 року... 1 42.96kb.
Рішення №609 Від "29" березня 2012 року 21 сесія міської ради 6 скликання... 1 100.24kb.
Розпорядження міського голови 1 44.72kb.
Проведення відкритого конкурсу на кращий проект 1 111.33kb.
Рішення. № Про уточнення сільського бюджету на 2012 рік. Відповідно... 1 31.18kb.
Керуючись ст. 140, 146 Конституції України, ст. 26 Закону України... 1 10.72kb.
Рішення від " 30 " грудня 2010 року №20 місто Прилуки Про затвердження... 1 60.95kb.
Рішення № проект " 22 " липня 2011 р м. Кремінна Про встановлення... 1 44.96kb.
Рішення №72-07/12 Від 10. 01. 2012 року «Про сільський бюджет на... 1 27.57kb.
Звіт про виконання селищного бюджету за 9 місяців 2012 року Код Найменування... 1 123.42kb.
1. На доске выписаны n последовательных натуральных чисел 1 46.11kb.

Місцеве самоврядування в Україні - страница №1/1

Місцеве самоврядування в Україні
1 . Поняття та принципи місцевого самоврядування
Побудова в Україні громадянського суспільства, де­мократичної правової держави з верховенством права, пріоритетом прав людини, поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування. "В Україні ви­знається і гарантується місцеве самоврядування", — за­значено у Конституції України (ст. 7).

У Конституції України отримали правове врегулю­вання й інші положення, в яких розкриваються суть та особливості здійснення місцевого самоврядування в Ук­раїні: місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення відповідно до Конституції і законів України; місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпосередньо і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищ­ні, міські ради та їхні виконавчі органи; органами місце­вого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та об­ласні ради (ст. 140); матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що е у власності територіальних громад, а та­кож об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142); терито­ріальні громади та органи, утворені ними, мають власні повноваження, у межах яких діють самостійно, під свою відповідальність, а також повноваження органів вико­навчої державної влади, надані (делеговані) їм законом, у межах яких вони підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ст. 142, 143); права місцевого са­моврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145).

Що ж таке місцеве самоврядування, як його розумі­ти передусім з теоретичної, концептуальної точки зору?

Принцип місцевого самоврядування є однією з най­важливіших ознак будь-якої демократичної держави. У кожній державі, залежно від особливостей її устрою, іс­торичних, національних, географічних та інших особли­востей, місцеве самоврядування має специфічну форму.

Зокрема, Велика Британія уславилася як батьківщи­на такого управління на місцях, головною особливістю якого є самостійність громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, у вирішенні місцевих справ у межах законів, але без втручання центральної адміністрації та її чиновників на місцях. Із середини XIX ст. місцеве управління такого типу за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало йменуватися "місцевим самоврядуванням".

Цим шляхом йдуть також США, Канада, Австралія, Нова Зеландія та деякі інші країни. У спеціальній літе­ратурі той тип місцевого самоврядування, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято йменувати англосаксонським, або класичним, типом самовряду­вання.

Свої особливості має самоврядування у Франції, Іта­лії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є високий ступінь централізації дер­жавної виконавчої влади, з огляду на що поряд із місце­вим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріа­ти, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно самовряду­вання, його органів та посадових осіб. Цей тип місцево­го самоврядування має назву французького, або конти­нентального.

Ось чому загальне поняття місцевого самоврядуван­ня, як про це свого часу зазначав відомий західний державознавець українського походження Юрій Панейко, можна осягнути лише шляхом індукції, емпірично уза­гальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах1.

Сьогодні, коли колективна думка про місцеве са­моврядування більш-менш сформувалася та знайшла втілення у Всесвітній Декларації і Європейській Хартії про місцеве самоврядування його суть зводиться до га­рантованого державою права територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, територіаль­них колективів, громад — у різних країнах вони нази­ваються по-різному) та тих органів, які вони обирають, вирішувати самостійно, під свою відповідальність пи­тання місцевого значення, діючи в межах конституції і законів відповідної держави.

Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти, лише розібравшись у тих дискусіях, які ведуться навколо питання про природу первинного суб'єкта місцевого са­моврядування — територіальної громади, а також про характер влади, яку вона здійснює безпосередньо та че­рез органи місцевого самоврядування.

Наука про місцеве самоврядування, як зазначається у спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Оскільки однозначної відповіді на це непросте запи­тання немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі в Україні, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децент­ралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (гро­мад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають. Тому прихильники цієї теорії висту­пають лише за певну правову, організаційну та фінансо­ву автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Вони розглядають са­моврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (міс­цевого населення та його органів).

При такому підході до розуміння природи місцевого самоврядування останнє, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), обсяг же пов­новажень — у законі, де, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцевого само­врядування при цьому мають діяти за принципом: "До­зволено лише те, що передбачено законом".

Місцеве самоврядування за такого підходу до його розуміння можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж міс­цевими колективами, тобто первинними суб'єктами міс­цевого самоврядування. Місцевими колективами, — зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Фран­ції, — є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, ви­значених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування най­більш поширена в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, у магдебурзькому праві (магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була кла­сичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його терито­ріальної громади) та втілена в Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Під місцевим самоврядуван­ням, зазначається там, розуміється право і реальна здат­ність територіальних колективів регулювати значну час­тину публічних справ та керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3)1.



(Є й інший підхід до характеристики державницької теорії місцевого самоврядування, яка називається просто «державною»)

Прихильники громадівської теорії місцевого самовря­дування розглядають його первинні суб'єкти — грома­ди—як самостійне джерело такої публічної влади, яка належить не державі, а є самостійною, так званою "муніципальною".

Якщо послідовно дотримуватися основних посту­латів цієї теорії, то можна дійти таких висновків: у су­часних умовах, зокрема в Україні, місцеве самовряду­вання можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій; місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (що ви­пливають із колективних потреб відповідної громади), а здійснення повноважень державної влади має по­кладатися на місцеві органи державної виконавчої вла­ди; право на самоврядування є природним і невід'єм­ним від самої громади, а тому держава лише його ви­знає та гарантує; при вирішенні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: "Дозволено все, що не заборонено за­коном".

Громадівська теорія місцевого самоврядування запо­чаткована практикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Давно відомо, що ця держава почина­лася з самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єднались у державні утворення — штати, а ці останні — у федерацію — Сполучені Штати Америки1.



(Відомі різні модифікації громадівської теорії місцевого самоврядування. Іноді вона має назву «теорії природніх прав територіальної громади»)

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму2. Згідно з цією теорією, органи місцевого са­моврядування незалежні від держави лише в суто гро-мадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що вико­нують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані "власні" і "делеговані".

Якщо при вирішенні власних справ, на думку при­хильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно й самостійно від державних ор­ганів, дотримуючись лише закону, то вирішення "деле­гованих" — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Поєднання в особі органів місцевого самоврядуван­ня функцій місцевого самоврядування з функціями дер­жавного керівництва на місцях, визначення їх як органів із "подвійною" чи "двоєдиною" політико-правовою при­родою, або теорія муніципального дуалізму, досить по­ширена у світовій літературі, хоча дуже вразлива в нау­ковому відношенні.

Існування в системі місцевого самоврядування суб'єктів із подвійною природою суперечило б, по-пер­ше, принципові поділу влади, який є основною ознакою правової держави. По-друге, це суперечило б також і теорії цілісних соціальних систем, яка є одним із най­більш перспективних напрямів у сучасній філософській науці. Адже не може один і той самий соціальний еле­мент одночасно належати двом різним системам: тери­торіальним громадам чи іншим територіальним спільно­там і державі, системі органів місцевого самоврядування і державному апаратові. Досвід свідчить, що рано чи пізно він повністю буде підпорядкований лише одній з таких систем.

Саме така доля спіткала в минулому місцеві ради, які були конституйовані як органи єдиної державної влади у межах відповідних адміністративно-територі­альних одиниць і розглядалися в теорії державного бу­дівництва колишніх радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, а з іншого — як органи місцевого на­селення, покликані вирішувати всі питання місцевого значення, тобто виконувати функції місцевого самовря­дування. Фактично ж місцеві ради діяли завжди як орга­ни єдиної державної влади і перетворилися на додаток до адміністративно-командної системи, "безпосередніх провідників політики партії та уряду на місцях", як прийнято було писати того часу.

Не менш вразливою в науковому та практичному відношенні є й громадівська теорія місцевого самовря­дування. По-перше, вона досить архаїчна. Практичний матеріал до неї виник не тільки в Америці, а й у Європі, зокрема, в процесі буржуазних революцій, ідеологи яких права територіальних громад, як і право окремої особи, визнавали природними та невід'ємними. І хоча згодом ця ідея не отримала поширення та стала суперечити теорії суверенітету народу як єдиного джерела державної влади, все-таки виникла наука про четверту владу в державі, яка не належить державі1.

По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадівської теорії, не існує, бо його соціальна основа — громада з її звичаєвим (природним) правом та становими, корпора­тивними інтересами (саме такою вона була в середні віки в Європі) давно зникла, а якщо й де збереглась, то тільки на рівні невеликих поселень сільського типу, до того ж у тих країнах, де ще живі традиції і звичаї мину­лих епох.

По-третє, прихильники громадівської теорії місцево­го самоврядування, хочуть вони того чи ні, але концеп­туально виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни і нашої зокрема, особливо ж у періоди політичної та економічної не­стабільності. Адже наявність так званих "природних і невід'ємних прав" свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної грома­ди та її органів. А це вже небезпечно для цілісності дер­жави.

Отже, за сучасних умов тільки державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прийнят­ною для України, її державного будівництва.

Наведемо коротко найхарактерніші доводи прихиль­ників цієї теорії.

Самоврядування, вважав ще О. Ященко, є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представ­никами центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення1.

Розщеплення самоврядування та урядового управлін­ня на два незалежні один від одного, зі своїм власним життям, організми, зазначав В. П. Безобразов, — "порождает самые злие политические недуги" і рано чи піз­но призводить до руйнування або самоврядування, або держави, бо "первое не может сделаться во втором ... государством в государстве". У державі, розвиває далі цю думку В. П. Безобразов, за винятком, може, епохи анархії та революції, неможлива якась "власть общественная принудительная, вне общей системы государст-венной власти"2.

Звичайно, влада як одна з найважливіших функцій людського суспільства, суть якої виявляється в здатності формувати загальну волю і підкоряти їй усіх учасників суспільного життя, притаманна не тільки державі як політичній організації суспільства, а й кожному органі­зованому колективу людей, у тому числі місцевому са­моврядуванню. Проте держава та її органи опираються не тільки на власний авторитет, а й застосовують у ме­жах закону державний примус. Практика свідчить про те, що в силу специфіки своєї діяльності без цього не можуть обійтися й органи місцевого самоврядування. Отже, якщо припустити, що застосування примусу є їх­нім природним правом, то правий тоді В. П. Безобразов, що це ніщо інше, як держава в державі.

Державницьку теорію місцевого самоврядування нині визнає переважна більшість теоретиків як на Сході, так і на Заході. Так, відомий російський державознавець професор В. Г. Барабашев розглядає місцеве самовряду­вання як "державну владу особливого роду". Щодо не­державної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який ми самі створили (мається на увазі практика державного будівництва сучасної Росії), взяв­ши за основу цю "застарілу західну теорію місцевого са­моврядування"1.

Не раз цитований нами Юрій Панейко вважає, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного пра­вового порядку, "є витвором фантазії теоретиків при­родного права", бо теорію про природні права гро­мади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється "в суверенності зверхньої державної влади"2.

Поділяючи в принципі доводи інших авторів, ви­словлені тут на користь державницької теорії місцевого самоврядування, не можемо погодитися лише з тим, що дехто з них розглядає органи місцевого самоврядування як органи державної влади, посилаючись при цьому на їхню функціональну близькість і навіть ідентичність із місцевою державною адміністрацією.

Функціональна близькість без органічної (субстанційної) їх близькості ще не дає підстав для зарахування органів місцевого самоврядування до тієї цілісної систе­ми, якою є система органів державної влади. За довода­ми знову звернемося до філософської теорії соціальних систем. Там чітко розрізняються цілісні системи, що складаються з функціонально та органічно (субстанційно) однорідних компонентів, і так звані "системні комплекси". У цьому разі йдеться вже не про одну, а про кілька систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють "полісистемний комплекс"1.

Система органів державної влади і система органів місцевого самоврядування й становлять собою такий по­лісистемний комплекс, що складається з різних за при­родою органів (державних і громадських), проте об'єд­наних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій і повноважень державної виконавчої влади на місцях. Отже, можемо говорити про те, що органи місцевого самоврядування є однією з ланок механізму держави, проте ні в якому разі не компонентом її апарату.

У зв'язку з прийняттям 28 червня 1996 р. Консти­туції України закінчився майже шестирічний пошук конституційної моделі місцевого самоврядування в на­шій державі. Важливими віхами на цьому шляху були закони України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування" (1990 р.), "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самовряду­вання" (1992р.), "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.)5 "Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні". Останній став органічною частиною Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) почер­гово брали гору при розробці та прийнятті згаданих за­конодавчих актів. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних розділів нової Конституції України.

Так, якщо взяти за основу ст. 140 Конституції Украї­ни, в якій йдеться про територіальну громаду як пер­винний суб'єкт місцевого самоврядування, то можемо дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це ж свід­чить і той факт, що місцеве самоврядування самостійно вирішує в основному питання місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З другого боку, чимало важливих положень Основ­ного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно про­ведено ідею, що коріння місцевого самоврядування — в тій владі, джерелом якої є увесь народ, а не його части­на (громада), а обсяг повноважень — у законі. "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, — за­значається у Конституції, — є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" ..."Органи ... місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (ст. 5, 19), тобто за принципом: "Дозволено лише те, що пе­редбачено законом"

На користь державницької теорії місцевого самовря­дування працює і збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості районних та об­ласних рад, які представляють спільні інтереси тери­торіальних громад сіл, селищ, міст.

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш досконалого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

Конституційні основи місцевого самоврядування найбільш повно втілені та розвинуті в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі — Закон про місцеве самоврядування), прийнятому 24 квітня 1997 р.1, інших правових актах, до яких ми ще будемо звертатися у цій главі підручника.

У 1997 р. в житті нашої країни сталася ще одна зна­менна подія. Верховна Рада України розглянула та ра­тифікувала Європейську Хартію про місцеве самовряду­вання (далі — Європейська Хартія), у зв'язку з чим основні принципи й норми цього важливого міжнародного правового акту відповідно до ст. 9 Конституції України стали частиною національного законодавства України.

Ратифікація Європейської Хартії справила великий вплив на зміст Закону про місцеве самоврядування, зокрема на визначення місцевого самоврядування як важливого інституту конституційного права. "Місцеве самоврядування в Україні, — зазначається у ст. 2 За­кону, — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи доб­ровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відпо­відальність органів та посадових осіб місцевого самовря­дування вирішувати питання місцевого значення в ме­жах Конституції і законів України".

Як бачимо, в основу цього визначення покладено ч. 1 ст. 140 Конституції України. Проте такі деталі, як "гарантоване державою", "реальна здатність", "під від­повідальність органів та посадових осіб місцевого само­врядування", запозичені уже зі ст. З Європейської Хартії.

Визначення в Конституції та законах України місце­вого самоврядування, яке б досконале воно не було, ще далеко не вичерпує зміст цього суспільно-політичного явища, а тому не зводиться лише до гарантованого дер­жавою права територіальних громад і тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), са­мостійно вирішувати якусь частину публічних справ. При вивченні місцевого самоврядування варто завжди пам'ятати, що це — один з основоположних принципів здійснення влади у державі, яка прагне стати правовою, принципів, який безпосередньо, як того вимагає ст. 2 Європейської Хартії, втілений у Конституції України (ст. 7), а отже, став однією з конституційних основ на­шої держави.

Суть цього принципу в тому, що в державі встанов­люється децентралізована система управління, закріп­люються інші (ніж в умовах централізації та концент­рації влади) основи взаємовідносин центру й місць, центральних і місцевих органів влади, що ці взаємо­відносини мають будуватися не на принципах суборди­нації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.

Питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, що серед сучасних політиків України є прихильники як жорсткої централізації, яка навіть виключає місцеве са­моврядування, так і прихильники широкої децентралі­зації, доведеної до федералізації України.

Держава, якщо вона демократична, не може обійти­ся без децентралізації державної виконавчої влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам. У теорії та практиці державного будівництва розрізняють дві форми децентралізації:

децентралізація демократична, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, територіальних колек­тивів) та тих органів, які воно обирає, тобто про місцеве самоврядування;

децентралізація адміністративна — створення на міс­цях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноважен­нями по здійсненню виконавчої влади. У даному разі це не стільки децентралізація виконавчої влади, скільки де-концентрація чи делегування її функцій і повноважень по вертикалі згори вниз.

Отже, перед кожною державою, в тому числі Украї­ною, завжди стоїть запитання, яка ж з форм децент­ралізації є більш прийнятною з огляду на конкретні об­ставини політичного, економічного, соціально-культур­ного та іншого характеру в країні.

Вибір форм децентралізації багато в чому зале­жить від того, як держава в особі тих політичних сил, які перебувають при владі, ставиться до місцевого са­моврядування, наскільки вона довіряє своєму населенню та тим органам, які воно обирає, самостійно управляти місцевими справами, наскільки саме населення (територіальні громади) готові до здійснення цієї важли­вої місії.

Серед практичних працівників державного апарату, а також деяких учених часто виникає питання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування,

оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади, квалі­фіковані фахівці в галузі державного управління, і ліп­ше, і оперативніше будуть виконувати відповідні функ­ції. Такі міркування аргументуються, як правило, поси­ланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які зако­номірно страждає народне представництво взагалі, міс­цеве самоврядування зокрема, особливо на початковому етапі його розвитку, за відсутності відповідних демокра­тичних традицій, політичної і правової культури.

Вважаємо, що такі міркування продиктовані, як пра­вило, невірою в здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей — народних представників, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування. Щодо щойно згада­них вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апарату, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зі зміцнення законності, дисципліни й правопорядку.

Місцеве самоврядування, на думку відомого дорево­люційного вченого-юриста II. Н. Подлигайлова, забез­печує повну свободу "коллективной личности провинций", розвиває в ній високі "альтруистические чувства", привчає місцеве населення до самодіяльності, до пра­вильної критичної оцінки явищ в економічному та полі­тичному житті, усвідомлення "тесной зависимости й глубокой солидарности" суспільних та державних інте­ресів1.

Коли держава знищує всі сліди місцевого самовряду­вання, зазначав професор О. Ященко, вона неминуче сприяє власному занепадові та власному зникненню. Адже завдяки централізації можна досягти лише певного порядку, "поддержать в социальном организме роль административной дремоти, которую администраторьі обьгчно називают хорошим порядком...", а щоб рухатися вперед, здійснювати реформи, "глубоко взволновать об-щество или придать ему быстрый ход", для цього треба включити в даний процес все населення, зокрема, шля­хом розвитку місцевого самоврядування1.

Ці думки, висловлені понад сто років тому, актуальні й досі, коли у всіх сферах суспільного життя України відбуваються радикальні перетворення. Реалізувати їх силами лише центральних владних структур, не спираю­чись на підтримку всього населення, тобто не розвиваю­чи місцеве самоврядування, завдання, гадаємо, нездійс­ненне.
2. Система місцевого самоврядування
Поняття та елементи системи місцевого самоврядування; роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування: поняття і види; служба в органах місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення.

Конституція України передбачає, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії. Цим забезпечується поєднання прямої та представницької демократії.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демократія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого самоврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значеннях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста».

Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування,- та системи місцевого самоврядування в її вузькому значенні - певного організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста. При цьому слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їхній природі як органів конкретної територіальної громади. Система місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, селища, міста, є повністю незалежною від аналогічної системи в будь-якому іншому населеному пункті. Через це різні територіальні громади та їхні органи не характеризуються спільними системотвірними ознаками і не можуть становити єдиної системи.

Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати для позначення організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста,— територіальні громади яких виступають самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.

Організація та функціонування системи місцевого самоврядування регламентується правовими нормами, які сукупно становлять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого самоврядування.

Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні) (ст. 6) система місцевого самоврядування охоплює:


  • територіальну громаду;

  • сільську, селищну, міську раду;

  • сільського, селищного, міського голову;

  • виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

  • районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

  • органи самоорганізації населення.

Крім того, в містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури системи місцевого самоврядування має узагальнювальний характер -у різних населених пунктах набір елементів системи може бути різним. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (районні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.

Що стосується районних та обласних рад, то віднесення їх до системи місцевого самоврядування обумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів приймають усі територіальні громади району, області;

по-друге, діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, районна, обласна рада приймають приймати у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах усіх територіальних громад району, області.

Головним елементом системи місцевого самоврядування виступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
3. Компетенція органів місцевого самоврядування

Сфера компетенції та повноваження місцевого самоврядування

Поняття компетенції місцевого самоврядування; законодавче закріплення компетенції місцевого самоврядування; делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади.

В Європейській хартії місцевого самоврядування, Конституції та інші законодавчих актах України, в юридичній літературі широко застосовуються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місцевого самоврядування», «компетенція органів місцевого самоврядування», «повноваження органів місцевого самоврядування», «предмети відання місцевого самоврядування та його органів» тощо. На жаль, відсутність нормативних визначень цих термінів обумовила різне їх тлумачення. При цьому висловлюються різні думки як щодо сутності компетенції, так і щодо змісту цього поняття, його співвідношення з іншими близькими поняттями й термінами.

Зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування вживається термін компетенція місцевого самоврядування. Це - новий для українського законодавства та вітчизняної юридичної науки термін, він іще не отримав ні нормативного, ні доктринального визначення. У закордонній літературі під компетенцією місцевого самоврядування розуміють установлену нормами конституції, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і предметів відання територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення функцій і завдань місцевого самоврядування.

В аналізі змісту поняття «компетенція місцевого самоврядування» необхідно враховувати такі фактори:

1) конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром компетенції місцевого самоврядування є предмети відання та повноваження територіальної громади, вони обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Такий висновок базується на положеннях ст. 143 Конституції України: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції». Слід також підкреслити, що поняття «компетенція територіальної громади» не збігається за своїм змістом із поняттям «компетенція місцевого самоврядування», воно, на наш погляд, співвідноситься з останнім як частина з цілим. Така оцінка пов'язана з тим, що, по-перше, компетенція територіальної громади фактично ще не отримала юридичного закріплення (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», інші законодавчі акти визначають, як правило, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування), по-друге, окремі функції місцевого самоврядування реалізуються на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях і отримали юридичне вираження в компетенції обласних і районних рад, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територією окремої громади;

2) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як механічну суму компетенцій територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до компетенції останніх законом віднесено як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов'язана з виконанням функцій та завдань виконавчої влади. Водночас компетенцію місцевого самоврядування мають становити виключно самоврядні повноваження, саме вони виступають юридичним вираженням призначення та функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади. Отже, поняття «компетенція місцевого самоврядування» та «компетенція органів місцевого самоврядування» також можуть розглядатись як тотожні, вони перетинаються, але не збігаються.


Що стосується змісту поняття компетенції місцевого самоврядування, то Хартія передбачає, що він має визначатися на основі дотримання таких принципів.

1. Принципу правової автономності місцевого самоврядування: «основні повноваження і функції місцевих властей мають визначатися конституцією або законом держави» (ч. 1 ст. 4). Законодавче визначення компетенції місцевого самоврядування вже саме по собі є важливою гарантією права територіальної громади на самостійне вирішення всіх питань місцевого значення оскільки у правовій державі заборонено втручання органу публічної влади у сферу компетенції іншого органу.

2.  Принципу повноти повноважень місцевого самоврядування та необмеженості самоврядних прав: «повноваження, якими наділяються місцеві власті, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом» (ч. 4 ст. 4).

3. Принципу субсидіарності: «муніципальні функції, як правило, здійснюються, переважно, тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії» (ч. З ст. 4).

Принцип субсидіарності сьогодні розглядається як один із найважливіших принципів організації інститутів влади в цілому. Основна ідея цього принципу полягає в тім, що публічна влада повинна втручатися лише тією мірою і в тих межах, за яких суспільство та його групи, починаючи від індивідуумів до сім'ї, територіальних громад та інших значніших груп, не в змозі задовольнити свої різнобічні потреби.

Необхідно зазначити, що вперше цей принцип отримав достатньо повне формулювання в енцикліці папи Пія XI, яку було опубліковано 1931 р. з нагоди 40-ї річниці Rerum novaram : «He можна змінювати або порушувати цей найбільш важливий принцип соціальної філософії: повноваження, які вони здатні здійснювати з власної ініціативи і власними засобами, не повинні бути відібрані у людей та передані до громади, так, було б несправедливо і суттєво порушило б громадський порядок, якщо забрати у нижчого соціального утворення функції, які воно може здійснювати саме, і передати їх соціальному утворенню вищого порядку. Єдина мета будь-якого суспільного втручання полягає в тому, щоб допомогти членам суспільства, а не знищити або поглинути їх».

У визначенні принципу субсидіарності, наведеному в енцикліці папи Пія XI, закладено певну двозначність, бо реалізація цього принципу включає два діаметрально протилежні аспекти: з одного бону, субсидіарність передбачає, що влада вищого територіального рівня може втручатись у сферу влади нижчого рівня лише тією мірою, в якій остання продемонструвала свою нездатність. Тобто, субсидіарність у цьому значенні базується на принципі невтручання державної влади або органу місцевого самоврядування вищого територіального рівня у вирішення питань місцевого значення.

З іншого боку, субсидіарність прямо передбачає втручання -влада вищого рівня не лише має право, а й повинна втручатись у сферу влади нижчого рівня. Водночас це втручання передбачає не підміну (заміщення), а певний тип допомоги, яка заохочує владу низових рівнів і наділяє їх повноваженнями. Як влучно зазначив Жак Делор, «субсидіарність є не лише межею втручання вищих влад у справи особи чи громади, але також і обов'язок цих влад діяти стосовно до цих осіб або громад таким чином, щоб надати їм можливість вирішувати самим» .

Отож, відповідно до принципу субсидіарності, передавати повноваження від влади нижчого рівня до влади вищого рівня дозволяється лише тією мірою, якою самі ці повноваження можуть бути краще здійснені на вищому рівні. При цьому непорушною залишається ідея, що ці повноваження повинні здійснюватися на рівні, настільки близькому до громадянина, наскільки це можливе.

Зі змісту ч. З ст. 4 Хартії видно, що обидва ці аспекти принципу субсидіарності знайшли в Хартії досить чітке відображення.

Аналіз відповідних положень Хартії дозволяє розглядати принцип субсидіарності в його юридичному та політичному значеннях.

Так юридичне значення субсидіарності характеризує цей принцип як певну формулу розподілу в законодавчих актах повноважень, відповідно до якої найнижчий рівень влади отримує такі повноваження, які наступний за ним територіальний рівень влади не може здійснити ефективніше. Такий розподіл повноважень дозволяє, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з іншого,- цей рівень має володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість соціальних послуг, що надаються населенню, відповідно до загальнодержавних норм.

При цьому пріоритет низового рівня в розподілі повноважень має завадити будь-яким спробам централізації в системі територіальної організації влади.

Політичне значення принципу субсидіарності полягає і тім, що він виступає своєрідним засобом, який має забезпечити реалізацію повноважень якомога ближче до громадянина - повноваження, які вилучаються у держави, передаються лише тим органам влади, якими керують або яких контролюють обрані представники.

Хартія також визначає критерії, які повинні бути застосовані в розмежуванні повноважень між владами різних рівнів, зокрема:

1) об'єктивні критерії - обсяг і характер завдання;

2) суб'єктивні критерії- ефективність і економія.

Тобто, до компетенції нижнього рівня влади має бути віднесене все те, що не може бути більш ефективно здійснене на вищому рівні влади. В цілому проблема ефективності організації влади є надзвичайно складною, і різні наукові доктрини пропонують різні шляхи її досягнення. Наприклад, економічна теорія федералізму, яка базується на аналізі пропозиції послуг, оцінює її з урахуванням таких факторів, як близькість (дає можливість із мінімальними витратами визначити потреби громадян і пропозиції щодо обсягу послуг), ефект надлишків (оптимальний розподіл повноважень досягається тоді, коли всі блага приносять користь лише членам тієї громади, яка їх виробляє), економія на масштабах виробництва (мірою зростання вироблених обсягів зменшуються витрати).

Слід зазначити, що принцип субсидіарності неможливо розглядати ізольовано від інших принципів, що їх покладено в основу територіальної організації влади, зокрема принципи єдності дій влади різних рівнів, солідарності, єдності застосування тощо.

4. Принципу підзаконності місцевого самоврядування. «Місцеві власті, в межах закону, повинні мати повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене ніякому іншому органу» (ч. 2 ст. 4). Звідси випливає, що органи місцевого самоврядування можуть здійснювати лише повноваження, визначені законом. Цей принцип може бути по-різному реалізований у законодавчій практиці для визначення компетенції місцевого самоврядування. Так, наприклад, у Великій Британії від XIX ст. в основу правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування покладено правило, згідно з яким вони можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом, тоді як у Франції діє зовсім інше правило - органи місцевого самоврядування можуть робити все, що не заборонено законом і не віднесене до компетенції інших органів.

5. Принципу адаптації делегованих повноважень до місцевих умов: «Якщо повноваження делегуються місцевим властям центральним чи регіональним органом, місцеві власті, мірою можливості, мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч. 5 ст. 4). Крім власних (самоврядних) повноважень, органи місцевого самоврядування реалізують також окремі повноваження органів виконавчої влади, які ним делегуються законом. Така практика є досить поширеною в країнах Європи, зокрема і в Україні. При цьому має бути забезпечена свобода дії органів місцевого самоврядування, вони повинні зберігати право контролю над повноваженнями, які їм делеговані (передані), і над умовами цього делегування, постійно беручи до уваги місцеву ситуацію.

6. Принципу врахування інтересів територіальних громад: «у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються місцевих властей, з останніми мають проводитися консультації та, мірою можливості, своєчасно і належним чином» (ч. 6 ст. 4 Хартії).

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначено Конституцією України, ст. 143 якої передбачає: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції»
Деталізується та конкретизується компетенція місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах шляхом закріплення повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування.

Так, зокрема, до повноважень територіальної громади чинне законодавство відносить вирішення таких питань, що мають місцеве значення:

формування виборних органів місцевого самоврядування -сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад;

обрання виборних посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови);

ініціювання питання щодо утворення органу самоорганізації населення, його обрання та дострокове припинення повноважень;

дострокове припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування у разі, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень;

Повноваження органів місцевого самоврядування Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює згідно з принципом розподілу повноважень: окремо визначається компетенція представницьких органів місцевого самоврядування - сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, районних та обласних рад і сільського, селищного, міського голови.

Так, сільські, селищні, міські ради правочинні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, відносять питання:

1)  самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на пропозицію сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження на пропозицію сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання);

2)  організації та функціонування системи місцевого самоврядування (прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передання коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження статуту територіальної громади);



3) економічного і соціального розвитку території, бюджету, управління комунальною власністю (затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їхніх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (зокрема валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передання коштів із відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг щодо місцевих податків і зборів; установлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передання іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, зокрема з іноземними інвестиціями; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їхніх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з чинними нормативами включає відповідну територію);

4) здійснення контрольних функцій (заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законом);

5) інші питання (заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їхніх керівників; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них; створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторівцієї міліції; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їхню діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їхньої діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених законом; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; затвердження відповідно до Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади; тощо).
До відання обласних, районних рад Конституція України (ст. 143) відносить:

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;

- затвердження районних та обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контроль за їх виконанням;

- вирішення інших питань, віднесених законом до їхньої компетенції.



Сільський, селищний, міський голова відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: забезпечує здійснення в межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (зокрема валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особисте приймання громадян; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо їх не віднесено до виключних повноважень ради або не віднесено радою до відання її виконавчих органів.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної в місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Він, зокрема:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів влади, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їхніх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їхніх посадових осіб.


Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає групи повноважень виконавчих органів сільської, селищної, міської ради в таких сферах і галузях:

соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку;

бюджету, фінансів і цін;

управління комунальною власністю;

житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; • будівництва;

освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища;

соціального захисту населення;

зовнішньоекономічної діяльності;

оборонної роботи;

вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.


За структурою повноваження місцевого самоврядування включають:

1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню;

2) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади надано законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях. Необхідність делегування окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, як зазначено вище, випливає з принципу субсидіарності і повністю узгоджується з положеннями ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Література:


1.Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. – Мюнхен,1963,- с.12
2. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004- 512 с. -